不同社会信用体系的国际比较
现代市场经济是信用经济,诚信是市场经济发展的基石。社会信用体系是维持市场经济秩序、改善信用环境的保障。
美国、日本、欧洲等国家具有比较完善的社会信用体系,这些国家被称为"征信国家"。分析这些征信国家社会信用体系的发展历史和现状,有助于为我国社会信用体系建设提供宝贵的经验教训,有利于加快我国社会信用体系的建设步伐。
一、不同国家、不同模式
由于经济发展水平不同、法制文化环境相异,各征信国家社会信用体系的制度特点也多有区别,比较典型的社会信用体系模式可被划分为三种:
第一种是市场主导型模式,又称民营模式。这种社会信用体系模式的特征是征信机构以盈利为目的,收集、加工个人和企业的信用信息,为信用信息的使用者提供独立的第三方服务。在社会信用体系中,政府的作用一方面是促进信用管理立法,另一方面是监督信用管理法律的贯彻执行。美国、加拿大、英国和北欧国家采用这种社会信用体系模式。
第二种是政府主导型模式,又称公共模式。这种模式是以中央银行建立的"中央信贷登记系统"为主体,兼有私营征信机构的社会信用体系。中央信贷登记系统是由政府出资建立的全国数据库网络系统,直接隶属于中央银行。中央信贷登记系统收集的信息数据主要是企业信贷信息和个人信贷信息。该系统是非盈利性的,系统信息主要供银行内部使用,服务于商业银行防范贷款风险和央行进行金融监管及执行货币政策。据世界银行统计,法国、德国、比利时、意大利、奥地利、葡萄牙和西班牙等七个国家有公共信用登记机构,即中央信贷登记系统。同时,除法国外,其他六国都有市场化运营的私人征信机构。
第三种是会员制模式。这种模式是指由行业协会为主建立信用信息中心,为协会会员提供个人和企业的信用信息互换平台,通过内部信用信息共享机制实现征集和使用信用信息的目的。在会员制模式下,会员向协会信息中心义务地提供由会员自身掌握的个人或者企业的信用信息,同时协会信用信息中心也仅限于向协会会员提供信用信息查询服务。这种协会信用信息中心不以盈利为目的,只收取成本费用。日本采用这种社会信用体系模式。
二、不同模式、不同背景
社会信用体系是市场经济发展的必然产物。在信用交易成为市场交易的主要方式、信用工具被大规模使用以及信用风险日益显著的背景下,社会信用体系成为影响一个国家经济发展的重要方面。
经过上百年的市场经济发展,发达国家形成了相对比较完善的社会信用体系。但是,由于各国经济、文化、历史不同,不同国家形成了不同的社会信用体系模式。
二战后,美国市场的信用交易额猛增,各种信用工具被广泛使用。伴随着信用交易的增长,收集和加工信用信息的盈利性征信机构迅速发展起来。但是,征信机构收集和加工信用信息的界定、征信机构的服务方式以及征信机构为信用信息使用者提供服务过程中,保护商业秘密和个人隐私权等问题凸现出来。在社会各界的强烈要求下,美国政府于20世纪60年代末期至80年代期间,出台了一系列信用管理方面的法律,为商业秘密和个人隐私提供比较完善的保护机制,同时将征信机构列为独立发展的市场服务业,形成市场主导型社会信用体系模式。
西欧国家的社会信用体系主要是为了防范金融信贷领域的违约风险,西欧国家的中央银行在社会信用体系中发挥举足轻重的作用,社会信用体系采用以中央银行建立公共信贷登记系统为主体的政府主导型模式。
日本的社会信用体系明显区别于美国和西欧国家。日本形成会员制的社会信用体系模式,主要是由于日本的行业协会在日本经济中具有较大的影响力。以个人信用体系为例,目前,日本的信用信息机构大体上可划分为银行体系、消费信贷体系和销售信用体系三类。相应的行业协会分别是银行业协会、信贷业协会和信用产业协会。这些协会的会员包括银行、信用卡公司、保证公司、其他金融机构、商业公司以及零售店等。三大行业协会的信用信息服务基本能够满足会员对个人信用信息征集考查的需求。
三、各种模式的法律框架
具备相对比较完善的信用管理法律制度是征信国家的共同特点。美国的信用管理法律制度可以划分为三个层次:
第一层次是直接的信用管理法律规定。一般来讲共有17部,几乎每一部法律都进行了若干次修改,其中一部被称之为"信用控制法"的法律在80年代被终止使用,其他16部法律是:公平信用报告法、公平债务催收作业法、平等信用机会法、公平信用结账法、诚实租借法、信用卡发行法、公平信用和贷记卡公开法、电子资金转账法、储蓄机构解除管制和货币控制法、甘恩-圣哲曼储蓄机构法、银行平等竞争法、房屋抵押公开法、房屋贷款人保护法、金融机构改革------恢复------执行法、社区再投资法、信用修复机构法。
第二层次是直接保护个人隐私的法律。主要包括《隐私法案》(1975年)、《犯罪控制法》(1973年)、《家庭教育权和隐私法》(1974年)、《财务隐私权利法》(1978年)、《隐私保护法》(1980年)、《电子通讯隐私法》(1986年)、《录像隐私保护法》(1988年)、《驾驶员隐私保护法》、《电讯法》(1996年)等。这些法律都直接规定,在相应的特殊环境中不能公布或者限制公布个人或企业的相关信息。
第三层次是指规范政府信息公开的法律,为征信机构收集政府公开信息提供法律依据。这方面的法律包括《信息自由法》(1966年)、《联邦咨询委员会法》(1972年)、《阳光下的联邦政府法》(1976年)。
在20世纪90年代中后期,西欧国家纷纷制定本国的信用管理法律。以个人信用信息征集、加工和使用为例,英、德、意三国先后出台了《数据保护法》,对信息的采集、使用等做出了明确规定。欧盟成员国立法受到欧洲议会的影响。1995年10月欧洲议会通过欧盟《个人数据保护纲领》,该部法律的立法宗旨和基本原则是在保护人权和开放数据之间取得平衡。这是欧盟在信用管理领域的第一部法律。欧盟于1997年12月公布了第二个《数据保护指南》,该部法律于1998年10月5日正式生效。根据欧洲议会通过的法律,欧盟各国对本国的信用管理法律体制进行完善。
日本的有关信用管理法律主要有:1988年12月颁布了《行政机关保有的电子计算机处理的个人信息保护法》,对行政机关保有的由计算机进行处理的个人信息提供了法律保护；1983年《贷款业规制法》和《分期付款销售法》对于个人信用信息的收集和使用等做了初步规定,规定对信用信息机构保有的信息只能用于调查消费者的偿债能力或支付能力；1993年日本行政改革委员会提出《行政改革委员会行政信息公开法纲要》,对征信机构收集政府部门保有的信用信息提供法律依据。另外,日本行业协会的内部规定对信用管理活动发挥着重要作用。
四、不同模式、不同的信息征集范围
不同的社会信用体系模式,征信机构的信息征集范围存在巨大差异。以个人信用信息的收集、加工和使用为例,美国法律只是限制个人信用报告可以公开的信息范围,只要遵守隐私保护法和政府信息公开法等法律。征信机构可以采用灵活的方式收集多样化的信息。
在个人信用报告方面,美国相应的规定和做法有:
第一、一份消费者信用报告中,不需要消费者个人同意就可以包括的信息有:1、消费者的姓名、通信地址、电话号码、社会保障号码等；2、现有或以前的贷款或信用卡记录正面交易信息,包括授信者名称、帐户号码、信用额度、开户日期、授信者向征信机构报告该信息的日期、最后一次支付的日期和数额等,还可以包括过期帐户信息、目前过期未付的款项数目、以及在过去12--60个月中是否按期支付了上述款项的记录,公开正面信息没有时效限制；3、在法定时效期间的公共信息记录中的负面信息,包括破产记录、欠税记录、犯罪记录、被追帐记录等等；4、个人信用信息被查询记录,包括过去1年间所有的被查询记录。
第二、以下信息除非经过消费者本人同意或请求,否则禁止在消费者信用报告中公开:1、消费者活期或储蓄帐户的信息；2、消费者购买的保单；3、消费者收入信息；4、消费者个人生活方式和消费习惯；5、消费者的工作表现；6、消费者医疗信息；7、消费者驾驶记录；8、种族、宗教信仰、政治倾向等。
第三,任何消费者信用报告都不得包含的个人信息(即使本人同意也不能出现在报告中的信息),是指超过了法定记录期限的公共记录中的负面信息,包括:超过10年的破产记录、超过7年的诉讼或判决、超过7年的逮捕、起诉、有罪确认的记录以及其他超过7年的有害记录。
欧盟国家的中央信贷登记系统收集的信息主要是银行等金融机构信贷业务的详细历史记录,各商业银行有法定义务按时向央行数据库传输准确的信贷业务数据,这些数据一般只在中央银行和商业银行间流动,为商业银行防范信贷风险和央行进行金融监管和执行货币政策服务。中央信贷登记系统登记的每笔信贷交易的数据非常详细。
日本的信用信息征集范围与美国和欧盟国家又有差异。以个人信用信息的征集和使用为例,日本没有专门的商业化运作的个人征信行业,个人征信采用会员制模式,形成了三个全国性的个人信用信息中心:日本银行个人信用信息中心(日本银行家协会主办)、日本个人信用信息中心(日本信贷业联合会主办)、CIC信用信息中心(日本信用产业协会主办)。各信息中心均要求会员定期向信息中心输送客户信息,由于信息只在会员之间共享,保密度较高,会员向信息中心传输的信息也较为详细。
日本三大个人信用信息中心征集和使用个人信用信息的具体规定如下:银行个人信用信息中心规定,会员向中心提交的个人信息包括消费者贷款、活期存款交易、保证、信用卡交易等四个方面,例如,个人姓名、出生年月、邮政编码、住址、贷款日期、贷款金额、约定偿还日、拖欠日期、最终偿还日等。相关信息在记录保留期限届满后会自动删除。
日本信贷业联合会主办的个人信用信息中心采集的信息范围与银行个人信用信息中心相似,中心要求会员提供的个人信用信息的范围包括:个人的身份信息,如姓名、出生年月、住址、住宅电话、工作单位、电话等；贷款合同的信息,包括与贷款合同有关的所有信息,如借款日、借款金额,等等；关于借款偿还情况的信息,如还款日、借款剩余金额、还款预定日、还款完毕日、以及拖延还款时限的信息等。相关信息的保留期限也有明确规定,不能超过借款合同开始后的5年及还款后的5年。
CIC信用信息中心收集的个人信息包括以下方面:(1)个人身份信息,如姓名、出生年月、邮政编码、住址、电话号码；(2)与信用交易相关的信息,如合同的种类、签订合同的年月日、合同额度、支付次数、商品名称、发生年月日、月支付的记录、存款余额；(3)由CIC独立收集的公共资料,如政府官方发布破产公告、失踪公告、扣押财产公告等内容；(4)其他资料,如从消费者个人处直接收集的本人信息。
五、不同模式,不同的信息使用范围
我们以个人信用信息为例,比较不同社会信用体系的信息使用范围。
美国采用市场主导型模式的社会信用体系。美国在《公平信用报告法》中明确规定了个人信用报告的使用范围,征信机构只能根据以下目的提供信用报告:
1、具有管辖权的法院签发的命令或者联邦大陪审团的传票；
2、消费者本人的书面要求；
3、相关方意欲对消费者个人授信、复查或收取应收账款或进行信用交易；
4、用人单位用于审查个人工作申请；
5、用于政府机构考察个人的财务状况,决定是否同意个人的牌照申请或给予个人其他利益；
6、潜在投资者或保险人评估个人的信用状况或预付风险；
7、金融机构用于评价个人的信用风险；
8、由消费者本人发起的其他合法交易活动,比如房屋租赁申请等；
9、各州或者地方的儿童抚养执行机构的负责人用以考察个人支付抚养费用的能力；
10、各州的计划部门用于制定或更改儿童抚养裁定；
11、联邦调查局对外反情报调查活动必须使用的个人信用信息。
法国、德国等欧盟国家采用政府主导型模式的社会信用体系,这些国家的中央信贷登记系统只为中央银行进行金融监管和执行货币政策以及商业银行控制信贷风险服务,只有被授权的中央银行职员,以及商业银行等金融机构被授权的职员才可以使用中央信贷登记系统,其他人不能够通过中央信贷登记系统直接查询个人信用状况。这也是绝大多数欧盟国家同时存在盈利性私营征信机构的原因。因此,从严格意义上讲,中央信贷登记系统仅是银行业内部的信用风险控制工具,是社会信用体系的重要组成部分,而不能代替社会信用体系。
日本采用会员制模式的社会信用体系,个人信用信息中心只为本协会的会员服务,会员既是信息的提供者,又是信息的使用者。信用信息中心保有的信息只能在调查消费者的偿债能力和支付能力时使用,不能用于其他目的。三大个人信用信息中心(日本银行家协会主办的银行个人信用信息中心、日本信贷业联合会主办的日本个人信用信息中心、日本信用产业协会主办的CIC信用信息中心)均规定:本协会的个人信用信息只能供会员自己使用,不能提供给第三者使用,不准随意公开。
六、不同模式、不同监管方式
社会信用体系模式不同,政府在社会信用体系中的角色也不同。
在采用市场主导型模式的美国,征信业是市场化服务业,征信公司是以盈利为目的的商业组织,政府是市场秩序的监管者,不直接参与征信活动,政府的作用是制定信用管理法律和监督相关法律的执行。
在采用政府主导模式的欧盟国家,中央信贷系统是政府出资建立,通常由各国中央银行直接管理,该系统本身就是中央银行的组成部分,因此,中央银行既是监督者又是运营者。同时,中央信贷系统由国家财政出资建设,为央行和商业银行提供某种公共产品,是非营利的,对信息使用者最多只收取成本费用。
在采用会员制模式的日本,信用信息的征集和使用主要依靠行业协会的自律约束,政府只是制定法律和监督法律的执行。
七、不同模式相互借鉴、信用体系结构多样化
不同模式的社会信用体系各有优势和不足。在建立和发展社会信用体系的过程中,各国必然吸收各种模式的优点,完善本国的社会信用体系。
在美国,政府有关部门、各行业协会以及相当多的企业已形成了各具特色的专业化数据库,虽然这些数据库大都不是专为收集信用信息而建,但确为信用信息的收集和分析提供了极大的便利。随着美国信用市场持续增长,美国出现了行业内同业信用信息交流协会。例如,美国化工企业信用协会会员可以在协会内部实现与其他会员企业进行多向信用信息交流,这与日本的会员制模式没有本质区别。
在采用政府主导型模式的欧盟国家,据世界银行统计,除法国外,其他欧盟国家都有私营征信机构。这些私营征信机构是商业化公司,以盈利为目的,对中央信贷系统形成有益补充。
随着市场经济的发展,各国的社会信用体系不会停留在最初的单一模式水平,一国的社会信用体系必然吸收其他国家社会信用体系的优点,不断完善本国的社会信用体系,促进本国经济健康持续发展。